Международная комиссия

по урегулированию

неправительственных споров

+7 (863) 240 42 52
+7 (919) 874 34 86
+7 (918) 553 11 64
 
 

Концептуальные основы государственности и законодательства республики в составе Российской Федераци

В современных условиях, когда рождение нового типа федеративных отношений в России осуществляется в основном методом «проб и ошибок», принципиальное значение приобретает осмысление концептуальных основ государственности и законодательства субъектов Российской Федерации, в особенности республик в ее составе. В связи с этим можно выделить два основных вопроса. Первый — правомерно ли утверждать, что республика является органической частью Российской Федерации, естественно возникшей и приемлемой формой государственности, обеспечивающей ее единство. Второй — адекватна ли республика в составе Российской Федерации с точки зрения правового содержания этой государственности современному состоянию народов России, достаточна пи она для развертывания их потенциала, какова степень ее универсальности?
Эти вопросы приобретают особую остроту в условиях Северного Кавказа. Во-первых, с распадом СССР в связи с образованием в Кавказском регионе мира новых суверенных государств Кавказ становится своеобразным центром, соединяющим Восток и Запад, восстанавливая свое естественное геополитическое место в мире, утраченное в результате завоевательных войн в прошлом.
Это обстоятельство создает принципиально новую ситуацию, в которой народы Северного Кавказа, в том числе и находящиеся в составе республик Северного Кавказа, вновь начинают заявлять о себе как активные субъекты современных мировых процессов. Тем более, что в результате жестокого насилия, совершавшегося по отношению к северокавказским народам, значительная часть этих народов оказалась за пределами своей исторической родины, создала влиятельные диаспоры в зарубежных странах, сохранившие национальные культурные ценности и ощущение исторической родины. Набирают силу тенденции к возрождению их былой целостности, что прямо связано с созданием адекватных их конкретному состоянию форм государственного бытия. Во-вторых, в настоящее время именно на Северном Кавказе завершается целая историческая эпоха во взаимоотношениях между центральной властью России и северокавказскими народами, в рамках которой сложились специфическая теория и практика обеспечения тоталитарного единства России.
Настало время, когда единственный шанс на сохранение нравственной и правовой целостности России связан со строительством не обновленной, а новой России, в которой ее единство может быть надежно гарантировано только свободой проживающих в ней народов. Поэтому концептуальной основой государственности и законодательства республики в составе Российской Федерации является признание и закрепление в системе Российской Конституции естественных, неотъемлемых прав населяющих ее народов как выражение публичного признания и фактической осуществляемости их интересов и потребностей действующей государственной и местной властью.
Такую систему прав можно было бы первоначально провозгласить в виде Всеобщей Хартии прав народов, а затем включить в конституции государств. Текст Хартии прав народов приводится в конце настоящего издания.
В той или иной форме перечисленные в ней права народов уже закреплены в многочисленных международно-правовых актах по правам человека и внутреннем законодательстве отдельных стран.
Так, в ст. 5 Конституции Свободного Государства Саксония закреплено право на родину. Право на самоопределение в соответствии с международными пактами о правах человека (об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 г., о гражданских и политических правах и др.) означает свободное установление народом своего политического статуса и свободное обеспечение своего экономического и культурного развития.
Однако в реальной политической практике права народов часто бесцеремонно нарушаются, вследствие чего многие народы оказываются в ситуации правовой незащищенности, вынуждены вести вооруженную борьбу за свое сохранение, как это имеет место, например, в отношении Абхазии.
При анализе ситуации в Абхазии, кроме того, как правило, не обращают внимания на тот юридический факт, что до раздела СССР автономные республики, к которым относилась и Абхазия, были специальным законом СССР признаны субъектами Федерации СССР, и этот статус Абхазии нельзя сбрасывать со счетов, поскольку он юридически может быть рассмотрен как компонент права Абхазии на независимое существование от Грузии. К тому же абхазский народ не является частью грузинского народа и имеет право на самоопределение.
Реализация прав народов не означает и не может означать лишь простого их обособления друг от друга, но формы их объединения должны носить добровольный и обоснованный характер, а не строиться по принципу «разделяй и властвуй". В связи с этим возможна актуализация проблемы Адыгской Федерации в составе России, учитывая искусственно сложившуюся разделенность целостного народа в России и усиливающееся притяжение адыгов, живущих за рубежом, к своей исторической Родине.
Сегодня недопустимо укладывать в прокрустово ложе традиционных понятий о федерализме и суверенитете многообразную жизнь народов. Творчество новых форм, опосредующих их права, надо иметь мужество и разум приветствовать. Правда, для этого нужно отказаться от старой методологии и стереотипов мышления прошлого. В этой связи нуждается в пересмотре господствующее мнение о системе Конституции Российской Федерации, в соответствии с которым она сводится исключительно к конституции федерального центра без учета конституций республик, а также уставов других субъектов в ее составе.
В этом случае проблема усовершенствования Конституции России сводится к обеспечению соответствия ей конституций республик и уставов других субъектов в ее составе.
Такая концепция Конституции России имеет ряд негативных последствий. Во-первых, это означает обязательный перенос в конституции республик и уставы других ее субъектов всех ее недостатков, наличие которых уже признают и самые отчаянные ее защитники. Во-вторых, она отрицает договорный аспект в развитии федеративных отношений, который из-за отсутствия оптимальной модели Федерации в Конституции России приходится восполнять особыми договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов и с помощью этих договоров вести поиск федеративной модели России часто в противоречии с нормами Конституции Федерального центра.
Поэтому Конституция России должна рассматриваться как система конституции Федерального центра и конституций (уставов) входящих в состав России субъектов, а их согласование внутри общей системы как правовой договорный процесс, получающий своевременное и соответствующее юридическое закрепление.
Это обстоятельство особенно важно подчеркнуть, так как оно отчетливо отражает именно федеративную природу российской государственности, которая также составляет самостоятельную концептуальную основу деконцентрации и децентрализации власти Российской Федерации.
Это обстоятельство особенно важно подчеркнуть в противовес идеям превращения России в унитарное государство, имеющее лишь административно-территориальное устройство, установление которого означало бы полный отказ от принципа федерализма даже на словах.
К концептуальным основам деконцентрации и децентрализации власти в Российской Федерации следует отнести признание самостоятельности республик в их внутреннем устройстве, в организации взаимоотношений с другими субъектами Российской Федерации на договорной основе в согласованных в рамках Федерации направлениях, сферах и формах. Это, разумеется, не имеет ничего общего со средневековыми представлениями об абсолютном суверенитете государства, к которым зачастую сводят суверенитет республик для того, чтобы, задав ему такое содержание, легче было бы его отрицать. На самом деле самостоятельность республик отражает их стремление к экономической самостоятельности, выполнению взятых ими на себя "Обязательств по охране естественных основ жизни» на своей территории.
Сопротивление этой идее можно объяснить в том числе и тем, что она по своей сути направлена против существующей экономической и налоговой системы, превращающей Федеральный центр в неприступного монстра, а подавляющее большинство республик в дотационные, в то время как самостоятельность республик направлена на их коренное изменение. Необходимость этого уже интенсивно обсуждается в законодательных органах Российской Федерации.
В современных условиях, к сожалению, это обстоятельство не учитывается, отдается приоритет чисто технологической стороне дела, приобретающей самодовлеющее значение.
Деконцентрация власти, по всеобщему признанию, не может осуществляться обособленно от ее децентрализации. Эти во многом взаимосвязанные процессы нуждаются в синхронном развитии. При этом децентрализация власти, понимаемая как перемещение центра тяжести принятия и исполнения решений от государственных органов к избираемым населением органам самоуправления и решаемая в ходе действительной демократизации процессов осуществления власти в обществе, не менее важная задача, чем деконцентрация власти.
Хотелось бы, опираясь на детальные проработки по проблеме децентрализации, с которыми удалось познакомиться в процессе учебы по специальной программе TASSIS во Франции в октябре-ноябре 1995 г., выделить в качестве одной из концептуальных основ децентрализации власти в России права местных сообществ и муниципальные права граждан.
К сожалению, в настоящее время нет соответствующей общепризнанной Всеобщей Хартии таких прав, что само по себе свидетельствует о серьезной недооценке названных разновидностей прав человека. Более того, существует тенденция к отождествлению прав местного сообщества с правами избираемых им органов либо растворению прав местного сообщества в системе муниципальных прав граждан, в то время как каждая из названных их разновидностей имеет самостоятельное значение, является величайшей социальной ценностью.
Даже в знаменитой Европейской Хартии самоуправления отсутствует четкое их разграничение. Между тем без признания названных прав в качестве концептуальной основы децентрализации власти последняя просто невозможна как правовая акция. Ибо и в данном случае слова о защите интересов местных сообществ и граждан как их членов не защищают этих интересов, пока последние не получат статус конкретного юридически закрепленного права конкретного субъекта.
Признавая, таким образом, необходимость разработки и принятия Всеобщей Хартии прав местных сообществ и граждан как их членов, в порядке подготовки такого документа можно выделить разновидности прав местного сообщества. К ним относятся право на:
  • самоуправление;
  • собственные достаточные ресурсы и собственность;
  • установление местных налогов и сборов и участие в определении налогов и сборов, используемых на иных уровнях власти;
  • определение структуры местной власти и общего объема расходов на ее содержание;
  • защиту интересов местного общества в административных органах и судах;
  • решение принципиальных вопросов местной жизни на референдуме, в иной прямой форме осуществления власти, перечень которых в соответствии с законом закреплен в Уставе о местном самоуправлении данного уровня.
    К данной группе прав примыкают муниципальные права граждан, имеющие, однако, самостоятельное значение. К ним можно отнести право:
  • избирать и быть избранным в органы местного самоуправления;
  • участвовать в местном референдуме;
  • получать информацию о работе органов местного самоуправления;
  • обжаловать в суд неправомерные акты и действия органов местного самоуправления;
  • участвовать в работе выборных органов местного самоуправления;
  • иметь доступ к культурным ценностям и учреждениям местного сообщества;
  • участвовать в обсуждении местных вопросов; иметь безопасную окружающую среду.
    В данной работе речь шла лишь об отдельных наиболее фундаментальных ос но вахде концентрации и децентрализации власти в России.
    При решении этой конкретной задачи опыт реформы, проводимой в настоящее время в других странах, в том числе и во Франции, ее концептуальные основы (обоснование причин, цель, содержание и способы решения задач, организация нового типа взаимоотношений личности и государства, государственной власти и органов местного самоуправления, внутренняя реформа государственной и муниципальной служб, технология проведения реформ в целом) будут иметь весьма важное значение. Таково общее понятие деконцентрации и децентрализации власти, однако оно совершенно недостаточно для конкретной характеристики реальных тенденций в развитии современных систем властвования.
    Необходим более детализированный анализ типов, разновидностей рассматриваемых явлений, отражающих сложившиеся процессы, происходящие в постоянно дифференцируемой и развивающейся системе власти.

    Дамир Шапсугов